国际民用航空公约《保安 — 保护国际民用航空免遭非法干扰行为》

国际民用航空公约《保安 — 保护国际民用航空免遭非法干扰行为》

二十世纪六十年代末期暴力犯罪的急剧增加严重地影响到民用航空的安全，从而导致了 1970 年 6 月国际民航组织大会特别会议的召开。该大会的决议之一是要求在《芝加哥公约》现有或新的附件中， 特别为处理非法干扰问题制定规定，尤其是对航空器的非法劫持。继航行委员会、航空运输委员会、以及非法干扰委员会的工作之后，理事会于 1974 年 3 月 22 日通过了有关保安的标准和建议措施，并被指定为附件 17 — 《保安》。该附件为国际民航组织民用航空保安方案以及为寻求防止对民用航空及其设施进行非法干扰行为奠定了基础。国际民航组织在世界范围为防止和打击对民用航空的非法干扰行为所采取的措施，对民用航空以及广泛的国际社会的未来都是至关重要的。

附件 17 主要涉及管理及协调方面，以及保护国际航空运输安全的技术措施，要求各缔约国建立自己的民用航空保安方案，包括其他适当机构提出的附加保安措施。

另外，附件 17 还努力协调涉及保安方案的各种活动。由于认识到航空公司经营人本身在保护旅客、资产和收入方面应承担首要责任，因此各国应确保其承运人制定并实施有效的保安补充方案，并且该方案应与其飞往的机场所采取的保安方案兼容。

附件 17 以及其他附件中的某些规定都认为要达到绝对安全是不可能的。然而，各国必须确保在采取防卫行动时，旅客、机组人员、地面人员以及普通大众的安全是首要问题。另外，还应敦促各国采取措施，保证那些被非法改航的航空器上的旅客和机组人员的安全，直到他们可以继续他们的旅程。

仍在不断地对该附件进行审议，以确保其规定是最新的和有效的。由于该文件是为世界范围航空保安设定的最低标准，因此在进行任何变更、增加或删除之前必须对其进行认真的审查。自发行以来，已经对附件 17 进行了十次修订，以反映各国所确认的需要，并且航空保安（AVSEC）专家组一直在对该附件进行审议。这个由理事会任命的专家组包括来自阿根廷、澳大利亚、比利时、巴西、加拿大、埃塞俄比亚、法国、德国、希腊、印度、意大利、日本、约旦、墨西哥、尼日利亚、俄罗斯联邦、塞内加尔、西班牙、瑞士、联合王国和美国，以及例如国际机场理事会（ACI）、国际航空运输协会（IATA）、航空公司驾驶员协会国际联合会（IFALPA）以及国际刑事警察组织（ICPO-INTERPOL）等国际组织的代表。

在 1985 年以前，劫持被认为是对民用航空的重要威胁。因此，各种标准和建议措施都趋向于强调劫持，而不是破坏行为、飞行中的袭击或对设施的攻击。通过修改现行的技术和实行协议的规定和程序， 国际航空界建立了一套检查旅客及其手提行李的合理有效的屏检系统。

在修订附件的三年周期之后，1988 年对附件 17 进行了附加修改，纳入了进一步协助与破坏行为作斗争的规定。

1989 年 6 月通过的对附件 17 第 7 次修订中所包含的某些修改，对有关旅客与行李核实一致、对离机旅客遗留在航空器上的物品的控制、对商业信函服务的保安控制以及在某些情况下对货物和信函的控制等标准提供了进一步的说明。

对附件 17 的最近一次修订是 2001 年 12 月 7 日国际民航组织理事会通过的第 10 次修订，该次修订是为了解决 2001 年 9 月 11 日发生的事件给民用航空带来的挑战，并于 2002 年 7 月 1 日起适用。该次修订纳入了与下列各方面有关的各种定义和新规定，即本附件对国内运行的适用性；有关威胁信息的国际合作；国家质量控制；出入境控制；与旅客及其客舱和手提行李有关的措施；飞行中的保安人员以及对驾驶舱的保护；代码共享/合作安排；人的因素；以及对非法干扰行为的反应处理。

附件 17 的附篇为各国负责执行国家方案的官员提供了从其他附件中逐字摘录的所有相关规定以及出现在 PANS 文件中的相关程序（航行服务程序 — 空中规则和空中交通服务，和航行服务程序 — 航空器的运行）。这些资料为官员在一份文件提供了所有与保安有关的标准、建议措施和程序概要。

于 1971 年首次出版的《防止对国际民用航空进行非法干扰行为的保安手册》中所包含的详细指导材料对附件 17 以及其他附件中的航空保安规定做了详细说明。这份限制发行文件对各国如何遵守附件17 中的各项标准和建议措施提供了详细资料。编写该手册的目的在于协助各国促进民用航空的安全和保安，通过制定法律框架、措施、程序以及材料、技术和人力方面的资源来防止、并在必要时回击非法干扰行为。

这些现行文件强调了国际民航组织各缔约国要保持高度的警惕性，保护国际民用航空的安全，防止从性质和起源来看不属于运行范围的那种威胁。

虽然国际民航组织主要是在多边安排中建立一个国际框架，但也做了很多工作以鼓励各国在双边的基础上进行互相帮助。附件 17 鼓励各国在其航空运输协议中纳入保安条款，并且提供了示范条款。

从 2002 年晚些时候起，国际民航组织普遍保安审计计划便开始就对附件 17 规定的执行情况对各缔约国进行审计。除通过查明缺陷并提供适当建议来帮助各国改善其航空保安系统外，还希望通过审计对附件 17 的规定提供有用的反馈意见。

国际民航组织及其理事会将继续把航空保安作为头等大事。但是，非法干扰行为仍在继续严重威胁着民用航空的安全和正常。本组织已经制定并将继续更新法律和技术规章及程序，以防止和打击非法干扰行为。由于附件 17 是制定保安措施的主要指导性文件，因此，对其规定的统一贯彻执行是航空保安系统取得成功的关键。