国际民用航空公约《简化手续》

国际民用航空公约《简化手续》

简化手续（FAL）的标准和建议措施（SARPs）源自于《芝加哥公约》的多项规定。公约第三十七条责成 ICAO 随时制定并修改针对海关和移民手续的国际标准和建议措施以及程序。公约第二十二条要求各缔约国采取一切可行措施，以便利和加速航空器在各缔约国领土间的航行，特别是在执行移民、检疫、海关和放行等法律时，防止对航空器、机组、旅客和货物造成不必要的延误。公约第二十三条规定各缔约国承允在其认为可行的情况下，按照以本公约制定或建议的措施，制定有关国际航行的海关和移民程序。

公约的其他条款对 FAL 附件的规定也有特殊针对性，在制定附件时亦将其考虑在内。它们包括： 第十条，它要求进入一缔约国领土的所有航空器应在该国指定的机场降落和离去，以便进行海关和其他检查；第十三条，要求旅客、机组或货物或其代表遵守一缔约国关于入境、放行、移民、护照、海关及检疫的法律和规章；第十四条，要求各缔约国采取有效措施防止经由空中航行传播传染疾病；和第二十四条（关税）、第二十九条（航空器应备文件）和第三十条（货物限制）。

公约的规定在附件 9 的 SARPs 当中得到了具体的表述，附件 9 的第一版于 1949 年通过。SARPs 通过对海关、移民、公共卫生和农业当局提出的具体要求，为航空器和商业运输地面放行手续提供便利。附件是一份范围广泛的文件，它反映了 ICAO 与国际民用航空同步发展的灵活性。ICAO 被视为是通过对其缔约国制定有约束力的标准在简化手续方面做出真正创举的第一个国际组织。

附件对国际机场运行的规划者和经理提供了一个参考框架，它详细规定了航空界最高程度的义务和政府提供的最低限度的设施。此外，附件 9 也按照既能满足有效地执行国家法律又可以提高经营人、机场和政府检查部门生产率的双重目标方式，对执行放行手续的方法和程序做了规定。

最初，附件的主要宗旨包括努力减少书面工作、将国家之间交通运输携带的文件国际标准化以及简化航空器、旅客和货物放行所必要的程序。以往以及现在仍意识到必须减少由于繁复手续产生的延误， 它们不仅令人不愉快，实际上还对社会的所有“客户群体”产生较高的成本，它们亦妨碍了每一个人的成功。

运输量多年来一直在增长，但各国对检查体制的资源却跟不上发展。简化地面放行程序已成为一个十分复杂的问题，因此附件 9 的重点做了转变。附件 9 第十一版（2002 年）保留了其减少书面工作、使文件标准化和简化程序的初期战略，这是自第一版以来所有版本一直遵循的战略。但是，根据风险管理附件已将重点转移到检查技术方面，目标在于提高效率、减少机场拥挤和增强安全，对贩运麻醉品和旅行文件作弊等违法行为加以管制，以及支持国际贸易和旅游的增长。此外，还增加了新的 SARPs 和指导材料，以解决某些与公众利益高度相关的问题，比如对待残疾人员。

最近，鉴于民用航空环境在过去 10 年（20 世纪 90 年代中期至今）发生的重大发展又对简化手续的内涵做了进一步改动。这些现象包括：技术发展，全球普及使用计算机和电子数据交换系统；造成全世界移民和国家保安问题的非法移民大规模增加，使选择民用航空作为运输方式以及护照作弊成为一个常见的策略；加之目前政治和社会的剧烈动荡，导致越来越多地使用恐怖主义，对民用航空进行非法干扰

仍然是试图达到某一目的强有力的策略。

上述议题构成了 2004 年初在开罗召开的简化手续第十二次专业会议议程的基础，本次会议的主题是：“对保安挑战进行管理以便利航空运输运营”。对简化手续措施在提高保安方面发挥实质性作用的讨论得以使本届专业会议对以下领域提出了建议：旅行文件的安全和边境管制程序、对航空货物运输的简化手续和保安规定加以更新、对旅行文件作弊和非法移民进行管制，以及国际卫生条例和航空卫生和卫生设施等。

随后的附件 9 第十二版（预计 2005 年出版）反映了 ICAO 现行的 FAL 战略。它提倡和支持缔约国在以下三个重点领域采取的行动：旅行文件标准化、边界放行制度和程序合理化以及国际合作解决旅客和货物的保安问题。虽然附件 9 的主要动机是继续执行《芝加哥公约》第二十二条“防止对航空器旅客和货物造成不必要的延误”的根本任务，但是许多被制定用来提高管制手续效率的规定，还能支持提高保安程度的总体目标。

加强旅行文件的安全和打击非法移民是附件 9 第十二版增加的主要变动。附件的大部分现行章节和附录并没有对第十一版做出大的改动，但是特别对两个章节做了实质性修订以反映新的国际现 实。

关于人员和行李入境/离开的第三章增加了一条标准，要求缔约国定期更新各国新版本旅行文件的保安特征，以便防止旅行文件滥用和便于发现非法更改、复制或发行旅行文件的情况。另一条标准要求各国对合法制作和签发旅行文件加以管制，同时要求各国对所有人员不论其年龄发放单独的护照，并按照ICAO 的规范发放机读形式的护照。要求各国和航空公司合作打击旅行文件的作弊行为。对于机组成员， 各国有义务对签发机组人员证件和其他正式的机组身份文件实行充分的管制。

最后，全新的第五章是针对不得获准入境人员和被遣返人员等日益增长的问题。本章的 SARPs 以明确的方式规定了各国和航空公司在运输潜在的非法移民和出现类似“难对付的”问题时应承担的义务， 国际航空运输界每天越来越多地遇到这些问题。缔约国严格履行其义务，杜绝伪造旅行文件的流通，或取缔以欺骗方式使用的真实文件，将极大地有助于抑制世界上非法移民的流动。